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《瞭望》:学前教育“路线图”

发布日期 :2011-12-27 作者 : 浏览次数 : 2454

  3月5日,温家宝总理在政府工作报告中再次提出抓紧解决“入园难”问题。与此呼应,民进中央向全国政协提交的一份提案,呼吁尽早实现学前教育立法,以从根本上解决“入园难”。
  该提案的主要执笔人,国家督学、北京师范大学教授庞丽娟认为,我国学前教育体系急需在社会公共服务体系的构建中重构。学前教育立法要强调三个基本理念:强化学前教育的公共性与公益性;凸显和增强政府发展学前教育的职责;以公平和均衡为基本立法价值取向,优先保障,并向农村和弱势群体倾斜。

  政策能否春风化雨

  “总感觉学前教育整个进入了一个不理性的状态。学前教育的政策春风已至,该怎样化雨,一些地方的具体措施还欠科学。我们不能让现在做的很多事,三四年后引发一系列不该有的问题。”全国两会召开前两天,在《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2011)》发布会上,以北京师范大学教授、中国学前教育研究会学术委员会主任冯晓霞为代表的一批学者发出呼吁。

  学界担心“看到上面一举旗就跟着发热”的习惯性行政思维,会重蹈他国覆辙。据冯晓霞介绍,澳大利亚的学前教育政策调整比较典型:先是用比较多的资源办公办园,接下来又改为分钱到户供家长择园,政府觉得“都补助到人头了,收费会降下来”,结果恰恰相反,几年内全国幼儿园的整体价格翻了一番,以至一度成了澳大利亚的政治问题——每一个想要参政的竞选者都必须说明自己想怎么解决这个问题。

  2010年11月21日《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”新政)发布,备受学界批评的教育定位不准、改革方向不明、长期不受重视的学前教育改观在望。我国教育体系中最薄弱的学前教育,出现了走出低谷的转折点。

  21世纪教育研究院理事张守礼表达自己的“担忧多于希望”时说,看各地学前教育的“大跃进”状态,大到它的结构、一些基础制度设计,小到几类园如何区分都没有搞清楚,学前教育市场化多年形成的欠账巨大,政府承诺再多,也很难短期内补上。“我最怕各地发起高烧,造了很多数字和说法,两年后所有的老问题仍然存在。”

  此前的七八年,民办园数量占一半以上。这么大的办园主体每一所均登记为非盈利机构,实际都在盈利。奕阳教育研究院院长高峡认为,如今在保障学前教育公益性的前提下,怎么设计民办园可持续发展的机制、怎么协调民办园和公办园的关系,许多地方政府还没有一个整体的考虑,“给我的感觉是先建起几百所,实现一个规模指标,其他问题再慢慢解决。”

冯晓霞指出,“国十条”新政中“大力发展公办园,提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务体系”,是最受公众欢迎又最受学界支持的政策亮点。然而,何为公办园,仍难以解读。

  按照教育部的统计口径,我国幼儿园分为教育部门办、其他部门办、集体办、民办四类。如果把第一类归为公办园,第四类归为私人投资办的“私立园”,那么第二、三类按照《民办教育促进法》就应属于民办园,因为它们都是利用“非国家财政性经费”办的。然而,第二、三类园却在国家大力发展公办园的今日,摇身一变成了某些地方统计数字中的“公办园”。冯晓霞说,许多人反映公办园收费高,其中一个原因就是打起了公办园旗号的第二、三类园,房产由基层政府提供,运转(含教师工资)靠市场,收费当然攀高。

  早在2000年8月,北京朝阳区就开始尝试建立一种公办园委托管理的办园模式,通俗地说,就是把公办园交付民办机构管理,靠收费运转,政府适当限定收费价格。冯晓霞质疑:“这种与其他小区招标配套建的民办园性质没有不同的幼儿园,真能被政府定义为公办园性质吗?”她说,将办学责任向社区家庭和私立教育办学者转移并非修补公共教育体系的正确举措,因为这需要政府“有足够的能力规范、监督私立教育提供者。这不是所有发达国家都具备的条件,更不用说发展中国家了”。

  “对公办园的界定需要在国家层面制定标准。”冯晓霞认为,须避免一哄而起的“筑巢”运动,导致幼儿园仅有一个“公有”的外壳。同时,不能互相攀比,不能简单地限定公办园的百分比以及限定时间“达标”,要允许各地根据自己的实际情况制定规划,稳步发展,最终实现让更多的孩子进得了、上得起幼儿园。

  冯晓霞强调,政府加大投入发展公办园,必须跳出公办园“发挥示范和引导作用”的传统定位,转向“提供基本保障性服务”。公办园要改变服务对象,立足于提供能满足低收入家庭和普通家庭儿童需要的基本服务。否则,在习惯于“政绩工程”、“面子工程”、“做大做强”的某些决策者的辖区,一旦按照目前的“示范园”、“一级一类园”的路子办公办园,是体现不了“保底”原则的。

在北京,人口数十万的住宅小区天通苑拥有数千名园龄儿童,却没有一所公办园。“国家大力发展公办园我们支持,但招生招不到我们这些地方。”类似的舆情在有关门户网站有持续的反映。
  机关事业单位、企业办幼儿园的现象,一向被认为是“历史遗留问题”。这种办园模式,既违背行政事业单位、企业的核心功能,与现代服务型政府、现代企业制度格格不入,由于用纳税人的钱为自己的职工谋教育福利,又造成严重的教育不公平。因此,从20世纪90年代后期起,这类幼儿园多被逐步剥离。

  有评论说,虽然当前学前教育资源紧张,但仍需清理这类办园模式,将其与所办单位剥离后,全部纳入地方教育部门管理,面向社会公开招生。

  “真正体现公办园价值的公益性,已经在日常生活中被严重抛弃了。”国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院院长杨东平说,学前教育的严重落后存在于广大农村,这本来是个基本常识,可如今许多地方政府却不约而同地选择用公共财政建更多的镇中心园,它们只能覆盖少数的镇上居民,对推动农村学前教育发展的示范意义相当有限,“可以说只是竖起一个招牌,表明本政府在此建了一个园而已”。

  他认为,这种违背常识的办园思路,如同农村孩子离开村到镇里上学一样,违反了《义务教育法》关于“就近入学”的规定。“难怪有人建议,幼儿园的合理选址应该学学麦当劳连锁店的科学布点”。

  “建起幼儿园,如果没有合格的幼师来工作,就会使新政真的成了‘筑巢’运动。”冯晓霞坦言:前些年合并中师、升格中师的大潮,把很多历史悠久的幼儿师范学校取消了,现在填补缺口的基本上是中职和高职生,可是,有的高职院校的学前教育专业,一个专业老师都没有,质量可想而知。

期待“完整路线图”

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《纲要》)提出要强化政府责任,把学前教育纳入地方的教育规划,“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园”。

  冯晓霞认为,真正落实上述任务,具有很大的挑战性,需要探索体制机制创新。因为明确学前教育的“政府主导”,只是回答了政府财政投入四个基本原则中的一个,即“为什么应该由政府财政投入”,而要逐一回答另外三个问题,即“为谁提供服务”、“提供什么服务”、“以什么方式提供服务”,才能构成“政府主导”的财政投入的“完整路线图”。

  幼儿园经费由哪一级财政支付也是一个问题,贫困地区以县为主保障民办园教师的权益也会很困难。香港的民办园很多,特别行政区政府对其教师的待遇是有政策保障的。这个问题在中国内地还有待解决。国外对学前教育的财政投入,从源头开始,所有环节的监管标准是逐一贴身跟随的,同时还都设置了质量门槛,即不会投向那些达不到质量标准的幼儿园。国内则是各投各的,所以管理起来问题多多。“我们的普及,一定不能是没有质量的普及。”冯晓霞说。

  当今幼教资源配置不均衡,使家长在“幼升小”时的择校颇为流行。由于国家还没有禁止“幼升小”考试,一些算数准、认字多、拼音快、背诗流畅的孩子,在优质小学招生时就占了上风。

  据冯晓霞介绍,为了规范幼儿园的教学行为,正确引导学前教育的过程,教育部正在制定一个《三到六岁的学习发展指南》,其中有一个家长版,作为儿童基金会支持的项目,会发到社区、家庭。

  3月7日,教育部部长袁贵仁在全国政协教育界别的联组会上表示:“必须把学前教育当作教改的突破口。”他透露,将要求各地提交以县为单位缓解入园难问题的规划办法。

  为解决学前教育管理上的人员匮乏问题,教育部正在调整司局的设置和职能的划分。一个月前,教育部在公布年度工作重点时,表示今年将启动学前教育立法。

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